Современное состояние федеративного устройства РФ

В 90-е годы произошёл процесс беспредельной суверенизации регионов, была сформирована политическая и экономическая база феодализации общественных отношений. Во многих регионах страны сложился режим личной власти их руководителей. Полномочные представители Президента на местах превратились в чисто номинальные фигуры. Территориальные органы федеральной власти оказались в зависимости от региональных лидеров. Из 172 прямых поручений главы государства в 1999—2000 годах было выполнено в установленные сроки лишь 59. В сложившейся системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений.Одновременно шёл процесс горизонтальной интеграции регионов. Ими были сформированы восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В 97 – 98 годах с восьмью губернаторами – руководителями ассоциаций проводились специальные правительственные совещания. При Е.Примакове они были введены в Президиум Правительства.Упорядочиванием межрегионального взаимодействия и повышением эффективности деятельности территориальных органов федеральной власти и контроля за ней и объясняется создание семи федеральных округов. Они были введены Указом Президента России от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Центром Северо-Западного округа стал Санкт-Петербург, Центрального – Москва, Приволжского – Нижний Новгород, Северо-Кавказского (впоследствии Южного) – Ростов-на-Дону, Уральского – Екатеринбург, Сибирского - Новосибирск, Дальневосточного – Хабаровск.Российские федеральные округа представляют собой образования, не имеющие аналогов в мире. За рубежом, как правило, федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями, являясь составной частью государства с особым статусом. Остаётся спорным вопрос о статусе федеральных округов как административно-территориальных единиц. С одной стороны, в них отсутствует собственное законодательство и органы власти, с другой, их руководители входят в Совет безопасности при Президенте и регулярно встречаются с главой государства. Таким образом, вопрос о введении Указом Президента нового административно-территориального деления России (на федеральные округа) и, соответственно, его неконституционности достаточно сложен.Впервые идею деления России на семь частей с указанными выше центрами высказал в 1999 году В. Жириновский в своей книге «Новое устройство России». Однако данный проект имеет отличия по 15 регионам, затронувшие все 7 единиц. Федеральные округа не совпали и с 8 военными.Территориальная организация федеральных округов, таким образом, не является бесспорной. Если в Центральный федеральный округ входят 18 субъектов РФ, в Сибирский (самый большой по территории) – 16, то в Дальневосточный (впрочем, тоже не маленький) – 10, а в Уральский – всего 6. Естественна отмечаемая низкая эффективность централизованного контроля в Сибирском округе (территория Центрального более компактная).Поэтому является оправданным (и отражающим экономическую специфику) создание Центрально-Черноземного округа с центром в Воронеже и Восточно-Сибирского с центром в Красноярске.Самой неудачной территориальной нарезкой отличается Приволжский округ.Нижняя Волга (Волгоградская и Астраханская области) была включена в состав Северо-Кавказского округа, переименованного как раз по этой причине. В округ вошли исконно уральские регионы – Башкирия, Пермская и Оренбургская области, Удмуртия, Коми-Пермяцкий АО (ныне составляющий с Пермской областью Пермский край). В результате половину Уральского округа составила Сибирь – Тюменская область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО. Центром Приволжского округа опять-таки стала не волжская Самара, а окраинный Нижний Новгород.По данным ИА «Росбалт» в 2003 году 70% руководителей законодательной и исполнительной властей 34 субъектов РФ признавали существовавшую структуру административно-территориального деления неэффективной, довольны ей были лишь 26%. По мнению Председателя Совета Федерации С.Миронова, высказанному им в 2002 году, при образовании РФ «состав Федерации получился слишком дробным», некоторые малонаселённые регионы не вполне оправдано «обладают полновесными полномочиями субъекта Федерации». Оптимальным соотношением числа объектов управления смежных уровней обычно называют соотношение 1 к 7, когда на 1 руководителя приходится 7 подчинённых. В связи с этим политолог В. Дубичев отмечает: «Модель президентской республики, которой придерживается Владимир Путин, эффективна только в том случае, если центр руководит 10 – 15 субъектами, а не 89, как сейчас».Оптимальное количество субъектов РФ, по данным того же опроса, затруднились определить 61% региональных лидеров, существовавшее разделение считали оптимальным 24%, мнения С. Миронова (40 субъектов) придерживались 5%. Также назывались цифры 7, 15 и 20 субъектов РФ.Процесс объединения регионов может предусматривать несколько сценариев.Первый, уже реализуемый, во многом благодаря Федеральному закону №95 от 4 июля 2003 года «Об общих принципах организации исполнительных (представительных) органов госвласти субъектов РФ» («закону Д. Козака») о передачи части полномочий автономных округов краям и областям, в состав которых они входят, предусматривает объединение сложносоставных субъектов Федерации. В развитие этого сценария предполагается объединить с краями и областями бывшие (республики Адыгея, Карачаево-Черкесия, Алтай, Хакасия) и нынешнюю (Еврейскую) автономные области. Также предполагается объединение Чукотского АО с Магаданской областью. Другой сценарий – объединение с областями городов федерального значения.Наконец, предлагается объединение «русских» субъектов РФ при сохранении национальных республик, Москвы и Санкт-Петербурга.Основным препятствием объединению сложносоставных субъектов является потеря титульными народами округов своих национальных автономий. Против предполагавшегося объединения Иркутской области и соседнего Усть-ордынского автономного округа резко выступили как рядовые жители, так и национальная интеллигенция. По мнению жителя посёлка Усть-ордынский Климентия Хабитуева, намерения превратить округ в один муниципальный район «попирают всё: вековые традиции административного устройства, национальное достоинство народа». Вице-президент Всебурятской ассоциации развития культуры Гавриил Богданов заявил: «Мы помним, какой ценой, какими усилиями досталась нам автономия, чтобы так просто ее потерять. В 1891 году выдающийся общественный деятель Сибири Николай Ядринцев в одной из своих работ с тревогой задавал вопрос: быть или не быть дальше сибирским коренным народам? Или они вымрут, или они растворятся? Но даже царское, а затем и советское правительства позволяли бурятам иметь автономию. Механическое упразднение нынешней автономии чревато колоссальными последствиями».В советское время изменение административного статуса определяло экономическое развитие территории. Например, переход от села к посёлку городского типа (райцентру) предусматривал строительство котельной и переход от печного к централизованному отоплению, появление маршрутов городского транспорта, зачастую – переход от централизованного завоза хлеба к возведению хлебозавода. Инновационный процесс развития государства имеет определённую политико-географическую логику.Распространение инноваций, в соответствии со схемой их каскадной диффузии идёт из небольшого числа центров первого порядка в центры второго порядка, откуда переходит на наиболее близкие периферии, а далее на отдалённые участки территории.К тому же, для экономически слабого региона статус субъекта – это гарантия федеральных дотаций, возможность прямого лоббирования своих интересов на федеральном уровне. Для города административный статус – некая гарантия на получение экономических ресурсов. В противном случае территория останется один на один со своими проблемами.В пользу объединения автономных округов говорит общая инфраструктура округов с соседними субъектами РФ, общность жителей. Глава Республики Коми Владимир Торлопов по поводу объединения республики с Ненецким АО отметил: «У нас общая транспортная схема – река Печора и строящаяся на территории округа автомагистраль». У Республики Коми и Ненецкого округа общие оленьи стада. «В округе проживает много коми, также как на севере Республики Коми ненцев». Жители другого, Ямало-Ненецкого, АО, в большинстве своём выступающие против объединения с Тюменской областью, где уровень жизни на порядок ниже, тем не менее, предпочитают, отработав 20 – 25 лет на севере, переезжать на тот самый юг Тюменской области, где гораздо благоприятнее климатические условия.В 2004 году Государственным научно-исследовательским учреждением «Совет по изучению производственных сил» была представлена поддержанная некоторыми сенаторами Концепция реформирования государственно-территориального устройства России. Как отметила учёный секретарь этого учреждения Татьяна Зайцева, укрупнение регионов - общемировая тенденция, позволяющая более эффективно управлять и развивать экономику стран. Инициатор укрупнения регионов европейской части России ярославский губернатор Анатолий Лисицын заявлял по поводу проведения административно-территориальной реформы в 2002 году: «В Польше на подготовку такой реформы ушло 7 лет - с 1990 по 1997 годы. Сегодня вместо 48 воеводств там всего 16. И за последние три года - успехи в экономике». В другом интервью он говорил: «Когда 2/3 регионов сегодня ущербны и полностью зависят от федерального центра, а другая 1/3 часть обязана формировать государственный бюджет - эта ситуация ненормальная. Регион должен быть в большей степени самодостаточным.Объединение слабого с сильным - это, я думаю, политика ближайших лет, и коснуться она должна в первую очередь регионов Центральной России».В то же время у предлагаемой концепции много противников. Директор Центра системных исследований и прогнозирования ИППК РГУ и ИСПИ РАН Виктор Черноус отмечает «игнорирование этнических традиций, встроенных в социальную структуру регионов юга, полудемократическое игнорирование национальных форм». По его мнению, реализация концепции «приведет к тому, что национальные республики, включая Дагестан, превратятся в отдельные образования, что может привести к достаточно серьезным проблемам … в связи с проявляющейся активностью НАТО и Евросоюза…, активно продвигающими идею общекавказской идентичности».Весьма спорна также идея сделать ставку на более сильные регионы. Их сила объясняется отсутствием депрессивных районов, которые реформаторы как раз и собираются к ним присоединять. К тому же, по концепции, например, дотационная Кировская область, мечтающая присоединиться к более сильным соседям, сама должна будет становиться «локомотивом» для ещё более депрессивных Чувашии и Марий Эл. Нельзя признать экономически более развитыми и сырьевые регионы, выигравшие за счёт природных ресурсов и регистрации головных офисов крупных компаний. Ставка на сильные регионы приведёт и к дальнейшей поляризации развития страны, когда Россия поделится на большие города (с неподготовленной к наплыву приезжих инфраструктурой) и дикую, никем не заселенную и не освоенную степь.По поводу инициативы ярославского губернатора губернатор Ивановской области Владимир Тихонов заявил: «Кое-кто в России считает, что есть регионы-доноры и регионы без перспективы. А по существу все объясняется межбюджетными отношениями. В текстильных регионах заработная плата ниже, ясно, что регион, в котором подоходный налог составляет основу бюджета, - это регион, которому надо помогать. Если это будет налог на добавленную стоимость, то еще неизвестно, кто будет потреблять эти деньги. … Я никогда не слышал, что население Ивановской области хочет перейти в другую область». Его суждение дополняет мнение губернатора Костромской области Виктора Шершунова: «Сегодня говорить об изменении административно-территориального деления исконно русских регионов России - это бред».Отметим, что при проводившемся несколько лет назад в Воронеже опросе об отношении к идее укрупнения регионов «за» высказались 27,9% населения, против – 35,5%. В том же случае, если столицей нового региона стал бы не Воронеж, за объединение проголосовали бы лишь 10,5%, а против – 60,6%.Нижний, третий, уровень власти в России занимает местное самоуправление. В начале XXI века в стране существовало три модели его территориальной организации. В 47 субъектах РФ местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов, в 8 – в границах сельских округов и посёлков и в 22 субъектах, где эти подходы сочетались, применялась двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. Оставшиеся 12 субъектов РФ вообще не имели системы местного самоуправления. В ряде субъектов её заменяло территориальное общественное самоуправление в границах городских и сельских населённых пунктов или государственное управление на местном уровне с участием выборных представительных органов.Необходимость развития институтов местного самоуправления и создания единой для всей страны системы территориальной организации местного самоуправления обусловила принятие Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По данному закону территория субъекта РФ разграничивается между городскими и сельскими поселениями. В состав сельского поселения входит один или несколько населённых пунктов, объединённых общей территорией. Территории, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения по России, могут быть отнесены к межселенным территориям. Также в состав поселений не входят города, наделённые статусом городского округа. Поселения и межселенные территории входят в состав муниципальных районов. В городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) создаются внутригородские территории.На всей территории России данный закон вступает в силу лишь с 2009 года, но в 46 субъектах РФ он действует уже с 1 января 2006 года. В них создано более 24 200 муниципальных образований.Основной проблемой реализации территориальной реформы местного самоуправления является определение административно-территориального статуса городов. Сегодня для них существует возможность выбора из двух альтернатив: стать городским округом или городским поселением. Крупные города, таким образом, станут городами областного или республиканского подчинения, а небольшие – самостоятельной частью муниципального района.В связи с этим возникает проблема наличия у прилегающих к городу – городскому округу муниципальных районов достаточной для их самостоятельного функционирования социальной, транспортной и иной инфраструктуры. С другой стороны, недопустимо и понижение статуса таких крупных городов, как, например, Ставрополь, как это предлагало сделать руководство Ставропольского края до составной части муниципального района. В отношении центров субъектов РФ в настоящее время даже рассматривается законопроект о создании в них внутритерриториальных городских муниципальных образований с передачей функций общегородского управления на уровень субъекта РФ.Другой проблемой является установление во многих случаях границ городских округов так, что это не оставляет им территорий для развития.Между тем по закону в состав территории поселения должны входить территории традиционного природопользования населения этого поселения, рекреационные земли, земли для его развития. Остаётся неясным вопрос и о пригородных территориях, на которых расположены дачные участки и зоны отдыха горожан.Также трудности вызывает формирование межселенных территорий. К примеру, южная часть Новокузнецкого района Кемеровской области – плотно застроенная территория с развитым сельскохозяйственным производством, городами и посёлками, северная – почти незаселённая горно-таёжная местность. Между тем, формирование межселенных территорий на севере района невозможно, поскольку район в целом не относится к малонаселённым. Вытекающий из положений закона обязательный (даже против воли населения) порядок образования сельского поселения из населённого пункта с численностью жителей более 100 человек при его удалённости или труднодоступности также может привести к существенному росту общего числа экономически и организационно слабых муниципальных образований.Проведение первого упорядоченного административно-территориального деления России связывают с Петром I, который разделил страну на 8 огромных губерний. В дальнейшем количество губерний увеличивалось, пока Екатерина II не разделила страну на 42 примерно равные по количеству населения административно-территориальные единицы. В дальнейшем (на протяжении XIX века) при относительной стабильности административно-территориального деления лишь увеличивалось разнообразие существовавших административно-территориальных единиц. В 1923 – 1929 и 1957 –1965 годах были осуществлены попытки административно-экономической регионализации страны.Утрата управления в высшем звене управленческой структуры и спонтанный процесс горизонтальной интеграции регионов обусловили создание федеральных округов. Они являются уникальной российской надстройкой над высшим звеном административно-территориального деления страны.Процессу объединения сложносоставных субъектов РФ способствует наличие у них общей инфраструктуры, однако препятствием для его осуществления является утрата титульными народами округов своих национальных автономий. Предлагаемое объединение сильных и слабых экономически субъектов РФ обеспечит, по мнению одних, их самодостаточность, а, по мнению других, не оставит при существующих сейчас межбюджетных отношениях ни одного не дотационного региона и вызовет ещё большую поляризацию регионального развития.Проблемами реализации территориальной реформы местного самоуправления являются вписывание крупных городов в структуру территориальной организации местного самоуправления и сложность организации межселенных территорий в малонаселённых местностях.

Перейти на страницу: 1 2

Другое по географии

Памятники природы Челябинской области
В Российской Федерации взяты под охрану разнообразные памятники природы. Среди них участки леса с ценными древесными породами, вековые деревья, кустарники, участки территории с особо ценной растительностью, ...